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盛洪:土地产权自由交易是节约土地的有效制度  

2014-10-26 19:49:18|  分类: 个人日志 |  标签: |举报 |字号 订阅

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盛洪:土地产权自由交易是节约土地的有效制度

2014-10-25 天则大家对话

—— 论土地产权交易制度改革

在经济学看来,一种土地制度是否有效,不在于由谁拥有土地,而是在于土地能否交易。它更看重的,是土地能否通过有效地交易,实现在所有者、经营者或使用者等不同的人之间、在不同用途之间流转,以动态地实现土地的最优配置。然而,针对土地产权交易,有几个比较重要的、且流传甚广的主张认为,这将会带来负面结果。其中有三种主张最为重要和流行:(1)土地产权自由交易将会导致耕地减少,从而粮食等农作物减少会导致饥荒,以致带来社会动荡;(2)土地产权自由交易会导致对土地的垄断;(3)土地产权自由交易会使不少农民失去土地,从而失去养老和其它生活保障。

本文专门讨论第一个问题,并提出相应的解决方案。

一.土地产权自由交易会减少耕地吗?

所谓耕地减少,用经济学语言来说,就是土地从农业用途转变为其它用途。由于我国目前正在经历一个城市化过程,我们假定耕地减少主要是土地由农业用途转变为城市用途。从表面看,土地的城市用途的生产率要远远高于农业用途,往往是几十倍甚至上百倍,如果一旦允许土地自由交易,全国的大部分土地岂不会被城市覆盖,耕地自然会大幅度减少。然而,需要强调的是,正是城市本身的特性,使得这种结果不会出现。

作为经济、政治和文化中心,尤其是作为其生成原因的贸易枢纽,城市的生产率来源于其集中和聚集的作用。由于城市中的产业主要是交易,所以所谓生产率就是交易效率。经济学教科书的市场是一种在空间均匀分布的市场,但即使是中国这样一个人口众多的国家,平均每平方公里也只有135人。如果他们均匀地居住在土地上,一个人走出数公里路程才有可能与135个潜在交易者交易,但与今天消费的多样性相比,这几乎是无效率的。城市就是依赖于人的聚集在地理上实现市场功能的地点。由于众多的人聚集在较小的空间中,就会节约以行路成本为主的交易费用,使市场成为现实。

除了教科书中提到的形成价格和配置资源的功能外,市场还有一种重要特性,即市场的规模经济性,即市场中的人数规模越大,市场越有效率,平均交易费用越低(盛洪,1992,第154~155页)。反过来,这种特性还表现为网络外部性,即参与市场的人越多,市场中的每个人的交易效用越大,市场作为一个整体的总的交易效用也就越大。这使得城市聚集本身成为一种正反馈过程,由于人多,所以人多。对之加以限制的,一是地价的上升,一是拥挤。由于城市这种集中或聚集的中心是很稀缺的,所以更多的人竞争这种有限资源必然会使地价上升。另一方面,市场的交易规模经济性和网络外部性具有某种超时空的特性,即它们可以不依赖于空间而存在,但具体的人是占空间的,所以拥挤是全世界大城市的通病,无法解决。

然而,既然城市是集中或聚集的中心,本身就意味着城市不可能均匀分布在全部国土上。从整体看,城市必定是占有较少空间的一种组织形态。即使在城市中,随着与中心的距离变远,集中度或聚集度会减低,市场的规模经济性也会降低,即交易费用的节约会减少,市场的总的交易效用也会减少。这导致地价随着与城市中心的距离加长而下降,直到这样一点,即城市用途的生产率与农业用途的生产率相等。见图1。这就是城市占用土地的边缘。离城市中心再远一点,城市生产率就会低于农田生产率,任何一个理性的人都不会越过个边界开发城市。

1

说明:图中左边的斜线为土地城市用途生产率/地租率,下边的斜线为土地农业用途生产率/地租率。两者相交(相等)的点就是城市与农田的边界。

经验也告诉我们,上述城市地价递减律边际效用递减律一样是颠扑不破的。2005年,北京的东城、西城、崇文和宣武等四个核心功能区的平均人口密度为每平方公里22210人,朝阳、丰台、石景山和海淀等四个功能拓展区平均为每平方公里5862人,昌平等5个近郊区为654人,而延庆等5个远郊区则为198人(北京市统计局,2006)。根据北京市国土资源局的资料,我们从2007年用于商业与住宅用途的土地转让信息中简单找的几个例子,粗略地得出北京不同地区的土地价格,按距城市中心由近及远地排列,见下表。

1

土地转让案例

地区

价格(元/平方米)

案例一

东城区

10281

案例二

海淀区

6901

案例三

朝阳区

5012

案例四

昌平区

3318

案例四

丰台区

1753

案例五

大兴区

490

案例六

延庆县

150

注:根据北京市国土资源局的资料(http://www.bjgtj.gov.cn/)计算。

更准确的结论,应该是对所有已发生的土地转让价格做一个回归分析得出。而且这是假定北京是一个单一中心的城市,而北京已经朝着多中心的方向发展了。但这个基本的城市地价递减趋势应该是不变的。

在另一方面,农业用途的产值也和与城市的距离相关。距离城市较近的郊区,因直接为城市服务,且能较快获得城市需求的信息,并且因距离近而与城市交易的频率较高,平均交易费用较低,而能获得较高的收入;而距离城市较远的土地上,则因交易频率较低、以及对城市需求了解较少而收入较少。

在城市周边,可以种植花卉、苗圃、蔬菜,生产肉、蛋、奶产品,经营休闲观光农业,开展旅游度假服务,可以达到相当高的收入水平。如北京市大兴区大棚蔬菜每亩可达1.35万元的年收入(大兴区人民政府蔬菜办公室,2006),按我上面提到的数字23乘之,每亩土地价值约为310500元;合每平方米466元,此价格已与经招拍挂而形成大兴区西红门镇十一村聚福园小区的土地价格469/平方米非常接近。北京郊区的花卉种植业平均每亩年产值1.39万元(《中国花卉报》,2007),也合土地价格达480/平方米。在成都市锦江区三圣乡,由于种植花卉和开发农家乐服务,已使土地价格上升为约400万元/亩(高纪开,蒲薇,2007),合6006/平方米。这种农业用途产值决定的土地价格足以构成对城市扩张的约束。

那么,如果允许土地自由交易,城市用地会扩展到多大呢?也就是说,会使多少农田变为城区呢?这是一个很复杂的问题。但目前我们无需做得很精确,因而可以粗略估计。核心逻辑是,由于聚集性质,城市比农村更节约土地。根据国土资源部的信息,即使被认为超出标准的城市人均用地133平方米,也比农村人均村庄用地218平方米要低得多。这意味着,每当一个农村人转变为城里人,将节约75平方米土地。按2004年的人口数字,如果我国的城市化率达到70% ,即约91529万人居住在城里,需要约12.2万平方公里的城市土地;占国土面积的1.27%。假定人口不再增长,还要有15287万人从农村迁到城市,这需要新增约2万平方公里的城市面积;但同时会在农村减少3.3万平方公里村庄用地面积。净增土地1.3万平方公里。

更何况,由于土地产权自由交易会使农业用途的土地转变为城市用途的土地时的价格大幅上涨,会提高城市土地利用效率,使城市人均用地面积减少,也会节约出大量土地。如果城市人均用地面积从现在的133平方米减少到100平方米,在城市化率在70%的水平上,全国将会节约土地约3万平方公里。

所以无论从微观经济机理还是宏观总量数字来看,一旦我们实行土地产权自由交易,都不可能使耕地大幅度减少,反而会增加。道理很简单,城市就是一种节约土地的制度。

二.现有的土地制度与政策及其弊端

然而,我国现有的土地制度与政策,却是建立在用政府的强制力量保护耕地的基础上。相关的制度包括:(1)保护基本农田;(2)不允许农民自己改变土地用途;(3)农村集体土地转变为城市建设用地时,要先由政府征用,经一级开发后,再出售给开发商;(4)限制农村宅基地和居民点用地面积,限制将宅基地出售给本村之外的人。

这些制度和政策分见于《土地管理法》和《农村土地承包法》。如《土地管理法》中有耕地总量动态平衡制度耕地占补平衡制度土地用途管制制度和对宅基地的用地限制(第62条)。在《农村土地承包法》中,虽然规定了土地承包权可以流转,但明确规定不得改变土地的农业用途。通过地方法规,农村宅基地的交易受到限制。

但是,深入的分析却告诉我们,这种以保护耕地为目的的制度和政策却适得其反,导致了对耕地的过度占用和过度的土地城市化,并带来其它严重负面结果。

首先,由于农村集体的土地所有权是被规定了用途的所有权,所以这种权利本身被大大削弱,其产权价值被大大贬损。一种资产,可能会有多种用途,其价值是由其最佳用途决定的。但如果对该资产只规定用于某一特定用途,除非这一用途恰好是最佳用途,否则其价值显然被这一规定抑低了。至少,由于城市化,由于城市的扩张,在城市效区的土地转变为城市用途就可能比农业用途更有价值。而在土地自由交易的市场中,当一块郊区土地从农业用途转变为城市用途时,其价格应在农业用途的价值与城市用途的价值之间。由于农民的土地所有权被限定在农业用途之内,他们所要求的价格就不能超出农业用途的价值。

第二,尽管法律没有明文规定,但有关保护耕地实施条例和政策规定,使在我国的实践中,似乎只有政府才有权将原有的农村土地转变为城市用途,第一步是政府向农村集体征用土地。征用是强制性概念,它意味着剥夺了农村集体就土地出让谈判的权利。在不能对等谈判时,土地价格,即所谓征地补偿就不可能是公平的,理论上,有强制性权力的一方会吃掉城市用途价值和农业用途价值之间的所有升值利益。这表现在《土地管理法》中对征地补偿的规定上。该法第47条规定,征用土地的,按照被征用土地的原用途(由引者加重)给予补偿。其含义就是根本不承认原土地所有者拥有就土地产权交易进行谈判的权利。

第三,由于我国立法上的缺陷,即使这种对农民已经很不利的原则,在具体的数字规定上又向不利于农村土地所有者的方向上倾斜。我在应该给被征地农民多少补偿一文中指出,真正的农业用途的土地价值应是土地的所有未来收益的贴现值。所谓未来是指永远,土地收益是指地租,未来收益就是土地带来的永无止境的年年的地租收益。如今我国没有成熟的土地租佃市场,从而没有一种均衡的地租率供我们参考,但根据土地可以买卖和自由租佃时期的调查得出,市场地租率约为土地产出的40~50%。我们取平均值45%,按贴现率为2%,只按50年计算,农业用途土地价值应为平均年产值的约23倍;如果考虑到土地是农民世代相传的生活资源,贴现率应定为零,土地价值就更高。因为未来的农民——当今农民的后代的利益是不该打折扣的。(盛洪,2006)但《土地管理法》第47条规定,征用耕地的土地补偿费,为该耕地被征用前三年平均年产值的六至十倍。大大低于正当的补偿。

更加上,我国长期实行的农业政策,是直接干预农民生产决策的政策,和保证农产品低价格的政策。前者使农民不能根据土地和当地气候的具体情况决定生产什么农产品,导致土地资源在农业领域中的错置,从而压低了农业生产率;后者则不时通过采取对农产品价格的管制,或通过对农产品收购的垄断直接压低农产品价格。由于要素价格决定于其生产的产品价格,对农产品价格的压低也就导致了以农业用途评价的土地价格被低估。

即使是政府,也有预算约束。当获得土地的价格大大低于市场均衡价格时,对土地的需求就会大大超过均衡水平。见图2。图中,由市场决定的土地价格是Pm,在此价格下,对土地的供求均衡点是Qm;而当由政府征用土地时,土地价格被压低到Pg,对土地的需求就增加为Qg。大大超出了市场决定的均衡水平。所以,所谓的保护耕地的制度和政策,却导致了对耕地的更多的侵占。

2

在政府后面,是开发商。由于政府可以低价征得土地,而开发商面对房地产的最终产品市场,无论是协议出让还是招拍挂,都使土地征售差价巨大,差价部分或由政府获得大部分(在招拍挂的情况下),或者由开发商获得大部分(在协议出让的情况下)。土地低价征用和市价出售成为地方政府财政的重要来源,进一步强化了地方政府向农村集体征用土地的动机。

在另一方面,由于农村宅基地的交易受到限制,且城市政府还没有将农民工作为一个家庭、而不是作为个人来看待,进城的农民或者不能完全将家庭迁入城市,或者没有出售在农村住房连同宅基地的手段,即使在实际上可以进行交易,但由于法律和政策并不保护这种交易而使其价值大受贬损,从而没有动力进行转让。这样就极大地妨碍了由于城市化而导致的农村居住土地的腾挪。使我国的城市化看来像是一个城市单向扩张的过程。

然而,由于土地是较低价格征来的,对其使用的效率就会降低。各地区城市滥用土地的情况已常见报章。如2004年以来,市区人口不足70万的银川市,每年拆迁面积均超过200万平方米。银川市先后建设了7大广场,其中一个大团结广场就占地30多万平方米,一个西夏广场占地8万平方米。但是许多广场建成后,由于人口相对较少等原因,光顾的人很少。(秦亚洲,武勇,2007

新华网的一条消息指出,2003年,我国城市面积为39.9万平方公里,城市人口33805万人,平均密度为847/平方公里(新华网,2004)。这相当于每个城市人口占用土地1181平方米,甚至高于全国农民的人均耕地(932.4平方米)加人均居住用地(218平方米)的1150.4平方米。城市的聚集性质全然不见。这是令人震惊的。当然,这一数字可以因口径不同而有出入。即使是按国土资源部关于城市人均占地133平方米的数字来看,也大大高于许多市场经济国家(82.4平方米)和发展中国家(83.3平方米)(董黎明)。

现有土地制度和政策不仅导致土地配置效率极为低下,而且带来财富分配的不公平,甚至带来大量社会冲突。2005年,我国发生的有记录的群体性冲突事件约74000起,其中涉及土地问题的15312起,占20.7%,土地是引起冲突的第一大原因(于建嵘,2006)。严重威胁着我国社会的和谐与安定。

三.因为管制,所以管制

然而,这种使用土地的低效率又成为了政府有关部门进一步管制的理由。2007年年初,全国人大常委会又开始审议《城乡规划法》。该法草案又将政府对土地的具体管制从城市扩大到农村。其原因是我国普遍存在的对土地的不当滥用。

这显然是一种倒果为因的作法。前面的分析已经指出,正是这种政府对土地配置的过度干预,不允许土地自由交易,才抑低了土地价格,使得农田被过度侵占,土地被错误配置。这种结果又成了进一步加强这种错误制度的原因。具有讽刺意味的是,当人们证明我国土地被滥用时,主要用市场经济国家作为参照,而这些参照国恰恰实行的是土地产权自由交易的制度。

有人提出,即使是在美国,也于1981年颁布了《保护农地政策法》(FarmlandProtection Policy Act),其中明确提出要限制农地不可逆地转为非农用地,这应该为人均土地远远少于美国的我国所借鉴。然而仔细阅读,就会发现,这一法案主要是针对联邦项目的。由于联邦政府和州政府占有美国47%的土地,又由于联邦财政力量雄厚,即使是土地的市场价格也可能不能有效约束联邦政府过度使用土地。因而该法案的主要内容就是对要改变农地用途的联邦项目进行严格审查。该法案同时申明,本法案并不授权联邦政府以任何形式管制私有土地或非联邦土地的使用,或以任何方式影响这些土地所有者的产权。

所以很清楚,美国对土地用途的管制,主要不是对市场失灵的补救,而是对政府失灵的管制。这一法案小心翼翼地避免对现有土地产权制度的损害,说明美国的土地配置主要还是依赖于市场。在此基础上,政府采取补贴、减免税和开发权交易,鼓励人们更多地保留农田。

尽管中国的人口密度远比美国为高,平原面积又大大少于美国,但不意味着市场制度不会对这种情况作出有效率的反应。只要市场制度正常发挥作用,就会在人口密度较高的社会中导致更为节约土地的结果来。人口密度较高会在两个方面产生影响。一是从农产品的消费角度看,相当于用较少的土地资源生产农产品供应较多的人消费,就会使农产品相对较贵,进而使土地价格相对较高;一是从农产品的生产角度看,较多的劳动力耕种较少的土地,就会使地租率(即土地相对于劳动或其它要素的相对价格)较高,也会使土地价格较高。也就是说,如果市场发挥作用,中国的农业用途的土地(相对)价格应该高于美国。这意味着,在城市人口规模和人口密度既定的情况下,使城市的空间规模更小,城市边缘更靠近城市中心。并且在中国,人口众多和农村人均耕地过少更容易将人从农村引向城市。所以在中国,在人口密度较高的情况下,市场制度更会强化对土地的节约。而正是由于我国现有的土地制度破坏了市场机制,且又导致更严重的政府失灵,使我国城市人均用地面积却比土地资源相对宽松的美国要多出21平方米。

当然在我国,加强对土地用途的管制的政策,不仅因为对过度侵占农田的成因缺乏了解,而且有管制本身的特性,即对土地的管制也会形成相关的利益集团。在限制农村集体土地价格(即征地补偿水平)的情况下,对土地的管制就是数量管制。这时就会出现。如图2中,当土地管制部门企图将土地使用量从Qg压缩到Qm,就会出现Pm — Pg的租金率。整个租金量约为图中灰色部分。这一租金就可以在相关政府部门和开发商之间爪分。为获得一块土地,开发商就有动力贿赂政府官员。在现实中,政府土地部门已被称为三大腐败重灾区之一。据国土资源部执法局2003年统计,2002年全国立案查处土地违法案件11万多件,涉及土地面积2万多公顷,给予责任人行政处分452人,党纪处分771人,刑事处罚168人。北京、上海、宁夏、深圳、青岛等地,都有高官因土地问题而落马者,受贿或贪污金额最高达1.5亿元。可见与土地有关的腐败不是偶然事件,不是由于土地部门官员的道德水准低于其它部门,而要看到整个现有土地制度的系统性错误。

我们可以大致断定,我国现有的用政府强制力以保护耕地为目标的土地制度既无效率,也不公平,更给官员腐败创造了空间,有百害而无一利。

试图在现在已经的土地管制上再增加管制,以解决管制本身造成的问题实际上饮鸩止渴,无法解决政府失灵的根本问题,即管制必然带来寻租空间,以及谁来监督监督者的问题。根本的变革就是废止现有的限制土地自由交易的制度。

四.土地产权自由交易

在这里,土地产权(the property rights of land)是指土地的所有权,土地的承包权,土地的使用权,和宅基地的所有权等。它们可以是初始产权,即由宪法和法律规定的权利(如农村集体的土地所有权),也可以是通过法定程序获得的产权(如土地的承包权),也可以是通过平等谈判达成合约而获得的土地产权(通过土地转包而获得了承包权),特别地,通过货币交易获得的土地产权(如土地的使用权)。它们可以是永久性的产权,也可以是有时间限制的产权。

自由交易是指,在(1)土地产权所有者的变更,(2)土地用途的改变,(3)土地产权交易的合约内容的决定,特别地,(4)成交价格的决定上,不受交易者之外的其它任何个人或机构的干预;只要交易结果不对土地周边的其他人产生外部损害。

土地产权的交易,既可以是土地产权的完整出让;也可以将产权分割成较短时间的权利进行交易,如出租土地,出让一定年限的土地使用权等;也可以是将一种产权分割成几种产权的交易,如将土地所有权分割成田底权田面权(永佃权)。

根据前面的分析,一旦我们实行土地自由交易,就会带来三个显著的好处:(1)约束城市的过度扩张,在城市化过程中节约土地;尤其是,大大降低了实现这一目标的成本;(2)改善土地城市化过程中的分配结构,使农民能够分享城市化过程中土地升值的好处,从而也改善我国的收入分配结构;(3)消除限制土地交易时的寻租空间,对有关政府部门的腐败釜底抽薪。

我们可以直观地从图2中看出这三种好处。当我们实行土地产权自由交易后,(1)城市对土地的需求会从Qg减少到Qm;(2)农民可以在土地自由交易中获得比在对土地交易管制时更多的收入,大致相当于图中的灰色部分;(3)对政府相关部门,减少了最多相当于灰色部分的寻租空间。

实际上,土地产权自由交易还有一个非常重要的好处,就是给出了土地的市场价格,这一价格体系能够给人们一个正确的信号,更有效地配置土地,不仅是在城市与农业之间配置,而且是在城市内部的配置,和在农业内部的配置。例如,除了地理和气候的不同而要不同的地方选择不同的农业生产,而且可以因与城市之间的距离不同而选择不同的农业生产。距离城市较近的郊区,更适宜生产那些交易频率较高和不宜保存的农产品(如花卉、蛋、奶、肉、蔬菜类产品);而距离城市较远的土地上,可以生产交易频率较低和较宜保存的农产品(如稻米、小麦等)。

特别地,在我国正在经历的城市化的较长过程中,土地产权的自由交易,可以很便利地实现将农村宅基地转换为城市用地和农田,实现在城市化过程中的对土地的节约。

五.土地产权自由贸易的制度条件

应该承认,自改革开放以来,我国已经建立了一个土地产权制度框架。这个框架由《宪法》、《土地管理法》和《农村土地承包法》等法律构成。在这一法律框架下,已经形成了农村土地所有权,宅基地所有权,土地承包权和土地使用权等多种形式的土地产权。在今年立法机关通过的《物权法》中,又强化了各种产权的证书化形式,使之便于交易。

尽管已有的法律和政策对农村土地的交易有诸多限制,却没有完全禁止。对土地产权交易的限制有几种不同形式:(1)限制土地用途的变化;如只允许用于农业;(2)限制受让人身份;如只允许在本村成员之间交易;(3)限制可交易土地的性质;如只允许对四荒地改变用途;(4)规定较复杂的交易程序;如转让土地承包经营权的要经发包方同意。

在这些限制的约束下,有关农村土地产权的交易实际上在进行着。在村民之间的土地产权转让、在不改变农业用途前提下的土地产权流转自不待言,即使是改变土地用途和将土地产权转让给农村集体之外的人的交易,也在我国各个地方广泛地开展着。进行这种交易的,有农村集体,农民个人,企业,还有政府。如:(1)农村集体直接在农村集体土地上建设生产性或商业性房屋(如厂房,办公楼等),然后出租或出售给其他企业或个人;(2)偏远地区的地方政府将本地的城市建设用地指标出售给大中城市的地方政府;(3)地方政府与农村集体之间进行长期租地交易,以将该块土地转变为城市用途;(4)农村集体直接在其土地上建设住宅性房屋,并向城市居民和其他人出售,即所谓乡产权小产权住宅;(5)农民个人直接将其房屋或宅基地卖给或租给其他人;(6)农村集体将其土地折股组建公司,以此公司为依托,与其它公司进行工业生产性的、商业性的项目合作;等等。

这些土地产权交易的存在,说明这种交易会带来土地配置的改善、从而大量的社会财富增量。然而,由于我国现有的法律框架限制、至少是不保护这些土地产权交易,交易结果的可靠性受到怀疑,交易费用较高,交易本身受到压抑,从而阻碍了我国土地资源配置的改善,阻碍了我国的城市化进程。

实际上,完整的产权本身包含了交易权。现有法律对土地产权交易的限制本质上是对产权完整性的侵削,推动土地产权的自由交易,就是恢复土地产权的完整性,是对现有土地产权制度的改善。

因此,为了推动土地产权交易,就要对现有有关土地的法律框架进行修改。其中最重要的,就是要彻底否定所谓以政府强制力保护耕地的错误观念。我们建议:

1)取消《中华人民共和国农村土地承包法》第十七条第一款:维持土地的农业用途,不得用于非农建设

2)将《土地承包法》第三十三条第二款:不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途修改为,不得改变土地所有权的性质

3)修改《中华人民共和国土地管理法》第四条,将其中严格限制农用地转为建设用地,控制建设用地总量,对耕地实行特殊保护一句,修改为严格限制国有土地中农用地转为建设用地,控制建设用地总量

4)将《土地管理法》第十二条依法改变土地权属和用途的,应当办理土地变更登记手续,修改为依法改变土地权属的,应当办理土地变更登记手续;改变土地用途的,应当办理备案手续。

5)将《土地管理法》第十四条的中的承包经营土地的农民有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务一句,修改为承包经营土地的人有保护和合理利用土地的义务

6)将《土地管理法》第三十一条中的国家保护耕地,严格控制耕地转为非耕地,修改为国家保护耕地,严格控制国有耕地转为非耕地

7)将《土地管理法》第三十四条中的下列耕地应当根据土地利用总体规划划入基本农田保护区一句,修改为下列国有耕地应当根据土地利用总体规划划入基本农田保护区

8)将《土地管理法》第四十三条中的任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地;但是,兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的,或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外一段,

修改为:任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地;但是,兴办乡镇商业性建筑和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的,或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外

9)将《土地管理法》第四十七条中的征用土地的,按照被征用土地的原用途给予补偿,修改为征用土地的,按照被征用土地的市场价值给予补偿

将其中的征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征用耕地的土地补偿费,为该耕地被征用前三年平均年产值的六至十倍。征用耕地的安置补助费,按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数,按照被征用的耕地数量除以征用单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准,为该耕地被征用前三年平均年产值的四至六倍。但是,每公顷被征用耕地的安置补助费,最高不得超过被征用前三年平均年产值的十五倍一段,

修改为:征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费,应被看作是补偿的底线。土地补偿费应按被征土地的所有未来收益的贴现值计算。其中未来是指永远,土地收益是指由市场决定的合理地租率,贴现率应为社会贴现率,应较市场贴现率为低。安置补助费应按邻近城市职工的平均失业保险水平计算。

删除其中的征用城市郊区的菜地,用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金一句。

删除其中的但是,土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的三十倍一句。

这组修法建议的核心思想是,保护非国有的土地产权可以自由交易,而保留了现有法律对国有的农田进行保护的条款。但如果在这一修正的法律制度下想要在非国有土地上保留更多农田,政府就必须采取以市场为基础的政策手段。如对保留耕地的农村集体或个人进行补贴,或借鉴一些国外经验,进行土地开发权的交易等。这种改变的意义在于:(1)只在农田的边际上进行操作,从而大大降低操作成本;(2)让政府而不是农民承担保护农田的成本,使土地城市化的收入分配向有利于农民的方向转变。

六.结

本文的核心思想是,在绝大多数情况下,在实现稀缺资源的节约方面,市场机制和人的理性选择要远比政府干预更有力量和更有效率。我国近三十年的市场化改革雄辩地证明了这一点。令人惊讶的是,计划经济赖以建立的认识论基础至今还在我国的土地资源配置领域大行其道。现在该是将改革开放告诉我们的朴素道理应用于土地的时候了。


2014-10-25 天则大家对话

—— 论土地产权交易制度改革

在经济学看来,一种土地制度是否有效,不在于由谁拥有土地,而是在于土地能否交易。它更看重的,是土地能否通过有效地交易,实现在所有者、经营者或使用者等不同的人之间、在不同用途之间流转,以动态地实现土地的最优配置。然而,针对土地产权交易,有几个比较重要的、且流传甚广的主张认为,这将会带来负面结果。其中有三种主张最为重要和流行:(1)土地产权自由交易将会导致耕地减少,从而粮食等农作物减少会导致饥荒,以致带来社会动荡;(2)土地产权自由交易会导致对土地的垄断;(3)土地产权自由交易会使不少农民失去土地,从而失去养老和其它生活保障。

本文专门讨论第一个问题,并提出相应的解决方案。

一.土地产权自由交易会减少耕地吗?

所谓“耕地减少”,用经济学语言来说,就是土地从农业用途转变为其它用途。由于我国目前正在经历一个城市化过程,我们假定耕地减少主要是土地由农业用途转变为城市用途。从表面看,土地的城市用途的生产率要远远高于农业用途,往往是几十倍甚至上百倍,如果一旦允许土地自由交易,全国的大部分土地岂不会被城市覆盖,耕地自然会大幅度减少。然而,需要强调的是,正是城市本身的特性,使得这种结果不会出现。

作为经济、政治和文化中心,尤其是作为其生成原因的贸易枢纽,城市的生产率来源于其集中和聚集的作用。由于城市中的“产业”主要是交易,所以所谓“生产率”就是交易效率。经济学教科书的市场是一种在空间均匀分布的市场,但即使是中国这样一个人口众多的国家,平均每平方公里也只有135人。如果他们均匀地居住在土地上,一个人走出数公里路程才有可能与135个潜在交易者交易,但与今天消费的多样性相比,这几乎是无效率的。城市就是依赖于人的聚集在地理上实现市场功能的地点。由于众多的人聚集在较小的空间中,就会节约以行路成本为主的交易费用,使市场成为现实。

除了教科书中提到的形成价格和配置资源的功能外,市场还有一种重要特性,即市场的规模经济性,即市场中的人数规模越大,市场越有效率,平均交易费用越低(盛洪,1992,第154~155页)。反过来,这种特性还表现为网络外部性,即参与市场的人越多,市场中的每个人的交易效用越大,市场作为一个整体的总的交易效用也就越大。这使得城市聚集本身成为一种正反馈过程,由于人多,所以人多。对之加以限制的,一是地价的上升,一是拥挤。由于城市这种集中或聚集的中心是很稀缺的,所以更多的人竞争这种有限资源必然会使地价上升。另一方面,市场的交易规模经济性和网络外部性具有某种超时空的特性,即它们可以不依赖于空间而存在,但具体的人是占空间的,所以拥挤是全世界大城市的通病,无法解决。

然而,既然城市是集中或聚集的中心,本身就意味着城市不可能均匀分布在全部国土上。从整体看,城市必定是占有较少空间的一种组织形态。即使在城市中,随着与中心的距离变远,集中度或聚集度会减低,市场的规模经济性也会降低,即交易费用的节约会减少,市场的总的交易效用也会减少。这导致地价随着与城市中心的距离加长而下降,直到这样一点,即城市用途的生产率与农业用途的生产率相等。见图1。这就是城市占用土地的边缘。离城市中心再远一点,城市生产率就会低于农田生产率,任何一个理性的人都不会越过个边界开发城市。

图1

说明:图中左边的斜线为土地城市用途生产率/地租率,下边的斜线为土地农业用途生产率/地租率。两者相交(相等)的点就是城市与农田的边界。

经验也告诉我们,上述“城市地价递减律”与“边际效用递减律”一样是颠扑不破的。2005年,北京的东城、西城、崇文和宣武等四个核心功能区的平均人口密度为每平方公里22210人,朝阳、丰台、石景山和海淀等四个功能拓展区平均为每平方公里5862人,昌平等5个近郊区为654人,而延庆等5个远郊区则为198人(北京市统计局,2006)。根据北京市国土资源局的资料,我们从2007年用于商业与住宅用途的土地转让信息中简单找的几个例子,粗略地得出北京不同地区的土地价格,按距城市中心由近及远地排列,见下表。

表1

土地转让案例

地区

价格(元/平方米)

案例一

东城区

10281

案例二

海淀区

6901

案例三

朝阳区

5012

案例四

昌平区

3318

案例四

丰台区

1753

案例五

大兴区

490

案例六

延庆县

150

注:根据北京市国土资源局的资料(http://www.bjgtj.gov.cn/)计算。

更准确的结论,应该是对所有已发生的土地转让价格做一个回归分析得出。而且这是假定北京是一个单一中心的城市,而北京已经朝着多中心的方向发展了。但这个基本的“城市地价递减”趋势应该是不变的。

在另一方面,农业用途的产值也和与城市的距离相关。距离城市较近的郊区,因直接为城市服务,且能较快获得城市需求的信息,并且因距离近而与城市交易的频率较高,平均交易费用较低,而能获得较高的收入;而距离城市较远的土地上,则因交易频率较低、以及对城市需求了解较少而收入较少。

在城市周边,可以种植花卉、苗圃、蔬菜,生产肉、蛋、奶产品,经营休闲观光农业,开展旅游度假服务,可以达到相当高的收入水平。如北京市大兴区大棚蔬菜每亩可达1.35万元的年收入(大兴区人民政府蔬菜办公室,2006),按我上面提到的数字23乘之,每亩土地价值约为310500元;合每平方米466元,此价格已与经招拍挂而形成大兴区西红门镇十一村聚福园小区的土地价格469元/平方米非常接近。北京郊区的花卉种植业平均每亩年产值1.39万元(《中国花卉报》,2007),也合土地价格达480元/平方米。在成都市锦江区三圣乡,由于种植花卉和开发农家乐服务,已使土地价格上升为约400万元/亩(高纪开,蒲薇,2007),合6006元/平方米。这种农业用途产值决定的土地价格足以构成对城市扩张的约束。

那么,如果允许土地自由交易,城市用地会扩展到多大呢?也就是说,会使多少农田变为城区呢?这是一个很复杂的问题。但目前我们无需做得很精确,因而可以粗略估计。核心逻辑是,由于聚集性质,城市比农村更节约土地。根据国土资源部的信息,即使被认为超出标准的城市人均用地133平方米,也比农村人均村庄用地218平方米要低得多。这意味着,每当一个农村人转变为城里人,将节约75平方米土地。按2004年的人口数字,如果我国的城市化率达到70% ,即约91529万人居住在城里,需要约12.2万平方公里的城市土地;占国土面积的1.27%。假定人口不再增长,还要有15287万人从农村迁到城市,这需要新增约2万平方公里的城市面积;但同时会在农村减少3.3万平方公里村庄用地面积。净增土地1.3万平方公里。

更何况,由于土地产权自由交易会使农业用途的土地转变为城市用途的土地时的价格大幅上涨,会提高城市土地利用效率,使城市人均用地面积减少,也会节约出大量土地。如果城市人均用地面积从现在的133平方米减少到100平方米,在城市化率在70%的水平上,全国将会节约土地约3万平方公里。

所以无论从微观经济机理还是宏观总量数字来看,一旦我们实行土地产权自由交易,都不可能使耕地大幅度减少,反而会增加。道理很简单,城市就是一种节约土地的制度。

二.现有的土地制度与政策及其弊端

然而,我国现有的土地制度与政策,却是建立在用政府的强制力量“保护耕地”的基础上。相关的制度包括:(1)保护基本农田;(2)不允许农民自己改变土地用途;(3)农村集体土地转变为城市建设用地时,要先由政府征用,经一级开发后,再出售给开发商;(4)限制农村宅基地和居民点用地面积,限制将宅基地出售给本村之外的人。

这些制度和政策分见于《土地管理法》和《农村土地承包法》。如《土地管理法》中有“耕地总量动态平衡制度”、“耕地占补平衡制度”、“土地用途管制制度”和对宅基地的用地限制(第62条)。在《农村土地承包法》中,虽然规定了土地承包权可以流转,但明确规定“不得改变土地的农业用途”。通过地方法规,农村宅基地的交易受到限制。

但是,深入的分析却告诉我们,这种以“保护耕地”为目的的制度和政策却适得其反,导致了对耕地的过度占用和过度的“土地城市化”,并带来其它严重负面结果。

首先,由于农村集体的“土地所有权”是被规定了用途的所有权,所以这种权利本身被大大削弱,其产权价值被大大贬损。一种资产,可能会有多种用途,其价值是由其最佳用途决定的。但如果对该资产只规定用于某一特定用途,除非这一用途恰好是最佳用途,否则其价值显然被这一规定抑低了。至少,由于城市化,由于城市的扩张,在城市效区的土地转变为城市用途就可能比农业用途更有价值。而在土地自由交易的市场中,当一块郊区土地从农业用途转变为城市用途时,其价格应在农业用途的价值与城市用途的价值之间。由于农民的土地所有权被限定在农业用途之内,他们所要求的价格就不能超出农业用途的价值。

第二,尽管法律没有明文规定,但有关“保护耕地”的“实施条例”和政策规定,使在我国的实践中,似乎只有政府才有权将原有的农村土地转变为城市用途,第一步是政府向农村集体征用土地。“征用”是强制性概念,它意味着剥夺了农村集体就土地出让谈判的权利。在不能对等谈判时,“土地价格”,即所谓征地补偿就不可能是公平的,理论上,有强制性权力的一方会吃掉城市用途价值和农业用途价值之间的所有升值利益。这表现在《土地管理法》中对征地补偿的规定上。该法第47条规定,“征用土地的,按照被征用土地的原用途(由引者加重)给予补偿。”其含义就是根本不承认原土地所有者拥有就土地产权交易进行谈判的权利。

第三,由于我国立法上的缺陷,即使这种对农民已经很不利的原则,在具体的数字规定上又向不利于农村土地所有者的方向上倾斜。我在“应该给被征地农民多少补偿”一文中指出,“真正的农业用途的土地价值应是土地的所有未来收益的贴现值。所谓‘未来’是指永远,‘土地收益’是指地租,‘未来收益’就是土地带来的永无止境的年年的地租收益。如今我国没有成熟的土地租佃市场,从而没有一种均衡的地租率供我们参考,但根据土地可以买卖和自由租佃时期的调查得出,市场地租率约为土地产出的40~50%。我们取平均值45%,按贴现率为2%,只按50年计算,农业用途土地价值应为平均年产值的约23倍;如果考虑到土地是农民世代相传的生活资源,贴现率应定为零,土地价值就更高。因为未来的农民——当今农民的后代的利益是不该打折扣的。”(盛洪,2006)但《土地管理法》第47条规定,“征用耕地的土地补偿费,为该耕地被征用前三年平均年产值的六至十倍。”大大低于正当的补偿。

更加上,我国长期实行的农业政策,是直接干预农民生产决策的政策,和保证农产品低价格的政策。前者使农民不能根据土地和当地气候的具体情况决定生产什么农产品,导致土地资源在农业领域中的错置,从而压低了农业生产率;后者则不时通过采取对农产品价格的管制,或通过对农产品收购的垄断直接压低农产品价格。由于要素价格决定于其生产的产品价格,对农产品价格的压低也就导致了以农业用途评价的土地价格被低估。

即使是政府,也有预算约束。当获得土地的价格大大低于市场均衡价格时,对土地的需求就会大大超过均衡水平。见图2。图中,由市场决定的土地价格是Pm,在此价格下,对土地的供求均衡点是Qm;而当由政府征用土地时,土地价格被压低到Pg,对土地的需求就增加为Qg。大大超出了市场决定的均衡水平。所以,所谓的“保护耕地”的制度和政策,却导致了对耕地的更多的侵占。

图2

在政府后面,是开发商。由于政府可以低价征得土地,而开发商面对房地产的最终产品市场,无论是协议出让还是招拍挂,都使土地征售差价巨大,差价部分或由政府获得大部分(在招拍挂的情况下),或者由开发商获得大部分(在协议出让的情况下)。土地低价征用和市价出售成为地方政府财政的重要来源,进一步强化了地方政府向农村集体征用土地的动机。

在另一方面,由于农村宅基地的交易受到限制,且城市政府还没有将农民工作为一个家庭、而不是作为个人来看待,进城的农民或者不能完全将家庭迁入城市,或者没有出售在农村住房连同宅基地的手段,即使在实际上可以进行交易,但由于法律和政策并不保护这种交易而使其价值大受贬损,从而没有动力进行转让。这样就极大地妨碍了由于城市化而导致的农村居住土地的腾挪。使我国的城市化看来像是一个城市单向扩张的过程。

然而,由于土地是较低价格征来的,对其使用的效率就会降低。各地区城市滥用土地的情况已常见报章。如“从2004年以来,市区人口不足70万的银川市,每年拆迁面积均超过200万平方米。银川市先后建设了7大广场,其中一个大团结广场就占地30多万平方米,一个西夏广场占地8万平方米。但是许多广场建成后,由于人口相对较少等原因,光顾的人很少。 ”(秦亚洲,武勇,2007)

新华网的一条消息指出,2003年,我国城市面积为39.9万平方公里,城市人口33805万人,平均密度为847人/平方公里(新华网,2004)。这相当于每个城市人口占用土地1181平方米,甚至高于全国农民的人均耕地(932.4平方米)加人均居住用地(218平方米)的1150.4平方米。城市的聚集性质全然不见。这是令人震惊的。当然,这一数字可以因口径不同而有出入。即使是按国土资源部关于城市人均占地133平方米的数字来看,也大大高于许多市场经济国家(82.4平方米)和发展中国家(83.3平方米)(董黎明)。

现有土地制度和政策不仅导致土地配置效率极为低下,而且带来财富分配的不公平,甚至带来大量社会冲突。2005年,我国发生的有记录的群体性冲突事件约74000起,其中涉及土地问题的15312起,占20.7%,土地是引起冲突的第一大原因(于建嵘,2006)。严重威胁着我国社会的和谐与安定。

三.因为管制,所以管制

然而,这种使用土地的低效率又成为了政府有关部门进一步管制的理由。2007年年初,全国人大常委会又开始审议《城乡规划法》。该法草案又将政府对土地的具体管制从城市扩大到农村。其原因是我国普遍存在的对土地的不当滥用。

这显然是一种倒果为因的作法。前面的分析已经指出,正是这种政府对土地配置的过度干预,不允许土地自由交易,才抑低了土地价格,使得农田被过度侵占,土地被错误配置。这种结果又成了进一步加强这种错误制度的原因。具有讽刺意味的是,当人们证明我国土地被滥用时,主要用市场经济国家作为参照,而这些参照国恰恰实行的是土地产权自由交易的制度。

有人提出,即使是在美国,也于1981年颁布了《保护农地政策法》(FarmlandProtection Policy Act),其中明确提出要限制农地不可逆地转为非农用地,这应该为人均土地远远少于美国的我国所借鉴。然而仔细阅读,就会发现,这一法案主要是针对联邦项目的。由于联邦政府和州政府占有美国47%的土地,又由于联邦财政力量雄厚,即使是土地的市场价格也可能不能有效约束联邦政府过度使用土地。因而该法案的主要内容就是对要改变农地用途的联邦项目进行严格审查。该法案同时申明,“本法案并不授权联邦政府以任何形式管制私有土地或非联邦土地的使用,或以任何方式影响这些土地所有者的产权。”

所以很清楚,美国对土地用途的管制,主要不是对“市场失灵”的补救,而是对“政府失灵”的管制。这一法案小心翼翼地避免对现有土地产权制度的损害,说明美国的土地配置主要还是依赖于市场。在此基础上,政府采取补贴、减免税和开发权交易,鼓励人们更多地保留农田。

尽管中国的人口密度远比美国为高,平原面积又大大少于美国,但不意味着市场制度不会对这种情况作出有效率的反应。只要市场制度正常发挥作用,就会在人口密度较高的社会中导致更为节约土地的结果来。人口密度较高会在两个方面产生影响。一是从农产品的消费角度看,相当于用较少的土地资源生产农产品供应较多的人消费,就会使农产品相对较贵,进而使土地价格相对较高;一是从农产品的生产角度看,较多的劳动力耕种较少的土地,就会使地租率(即土地相对于劳动或其它要素的相对价格)较高,也会使土地价格较高。也就是说,如果市场发挥作用,中国的农业用途的土地(相对)价格应该高于美国。这意味着,在城市人口规模和人口密度既定的情况下,使城市的空间规模更小,城市边缘更靠近城市中心。并且在中国,人口众多和农村人均耕地过少更容易将人从农村引向城市。所以在中国,在人口密度较高的情况下,市场制度更会强化对土地的节约。而正是由于我国现有的土地制度破坏了市场机制,且又导致更严重的政府失灵,使我国城市人均用地面积却比土地资源相对宽松的美国要多出21平方米。

当然在我国,加强对土地用途的管制的政策,不仅因为对过度侵占农田的成因缺乏了解,而且有管制本身的特性,即对土地的管制也会形成相关的利益集团。在限制农村集体土地价格(即征地补偿水平)的情况下,对土地的管制就是数量管制。这时就会出现“租”。如图2中,当土地管制部门企图将土地使用量从Qg压缩到Qm,就会出现Pm — Pg的租金率。整个租金量约为图中灰色部分。这一租金就可以在相关政府部门和开发商之间爪分。为获得一块土地,开发商就有动力贿赂政府官员。在现实中,政府土地部门已被称为“三大腐败重灾区”之一。“据国土资源部执法局2003年统计,2002年全国立案查处土地违法案件11万多件,涉及土地面积2万多公顷,给予责任人行政处分452人,党纪处分771人,刑事处罚168人。”北京、上海、宁夏、深圳、青岛等地,都有高官因土地问题而落马者,受贿或贪污金额最高达1.5亿元。可见与土地有关的腐败不是偶然事件,不是由于土地部门官员的道德水准低于其它部门,而要看到整个现有土地制度的系统性错误。

我们可以大致断定,我国现有的用政府强制力以“保护耕地”为目标的土地制度既无效率,也不公平,更给官员腐败创造了空间,有百害而无一利。

试图在现在已经的土地管制上再增加管制,以解决管制本身造成的问题实际上饮鸩止渴,无法解决政府失灵的根本问题,即管制必然带来寻租空间,以及谁来监督监督者的问题。根本的变革就是废止现有的限制土地自由交易的制度。

四.土地产权自由交易

在这里,土地产权(the property rights of land)是指土地的所有权,土地的承包权,土地的使用权,和宅基地的所有权等。它们可以是初始产权,即由宪法和法律规定的权利(如农村集体的土地所有权),也可以是通过法定程序获得的产权(如土地的承包权),也可以是通过平等谈判达成合约而获得的土地产权(通过土地转包而获得了承包权),特别地,通过货币交易获得的土地产权(如土地的使用权)。它们可以是永久性的产权,也可以是有时间限制的产权。

自由交易是指,在(1)土地产权所有者的变更,(2)土地用途的改变,(3)土地产权交易的合约内容的决定,特别地,(4)成交价格的决定上,不受交易者之外的其它任何个人或机构的干预;只要交易结果不对土地周边的其他人产生外部损害。

土地产权的交易,既可以是土地产权的完整出让;也可以将产权分割成较短时间的权利进行交易,如出租土地,出让一定年限的土地使用权等;也可以是将一种产权分割成几种产权的交易,如将土地所有权分割成“田底权”和“田面权”(永佃权)。

根据前面的分析,一旦我们实行土地自由交易,就会带来三个显著的好处:(1)约束城市的过度扩张,在城市化过程中节约土地;尤其是,大大降低了实现这一目标的成本;(2)改善土地城市化过程中的分配结构,使农民能够分享城市化过程中土地升值的好处,从而也改善我国的收入分配结构;(3)消除限制土地交易时的寻租空间,对有关政府部门的腐败釜底抽薪。

我们可以直观地从图2中看出这三种好处。当我们实行土地产权自由交易后,(1)城市对土地的需求会从Qg减少到Qm;(2)农民可以在土地自由交易中获得比在对土地交易管制时更多的收入,大致相当于图中的灰色部分;(3)对政府相关部门,减少了最多相当于灰色部分的寻租空间。

实际上,土地产权自由交易还有一个非常重要的好处,就是给出了土地的市场价格,这一价格体系能够给人们一个正确的信号,更有效地配置土地,不仅是在城市与农业之间配置,而且是在城市内部的配置,和在农业内部的配置。例如,除了地理和气候的不同而要不同的地方选择不同的农业生产,而且可以因与城市之间的距离不同而选择不同的农业生产。距离城市较近的郊区,更适宜生产那些交易频率较高和不宜保存的农产品(如花卉、蛋、奶、肉、蔬菜类产品);而距离城市较远的土地上,可以生产交易频率较低和较宜保存的农产品(如稻米、小麦等)。

特别地,在我国正在经历的城市化的较长过程中,土地产权的自由交易,可以很便利地实现将农村宅基地转换为城市用地和农田,实现在城市化过程中的对土地的节约。

五.土地产权自由贸易的制度条件

应该承认,自改革开放以来,我国已经建立了一个土地产权制度框架。这个框架由《宪法》、《土地管理法》和《农村土地承包法》等法律构成。在这一法律框架下,已经形成了农村土地所有权,宅基地所有权,土地承包权和土地使用权等多种形式的土地产权。在今年立法机关通过的《物权法》中,又强化了各种产权的证书化形式,使之便于交易。

尽管已有的法律和政策对农村土地的交易有诸多限制,却没有完全禁止。对土地产权交易的限制有几种不同形式:(1)限制土地用途的变化;如只允许用于农业;(2)限制受让人身份;如只允许在本村成员之间交易;(3)限制可交易土地的性质;如只允许对四荒地改变用途;(4)规定较复杂的交易程序;如转让土地承包经营权的要经发包方同意。

在这些限制的约束下,有关农村土地产权的交易实际上在进行着。在村民之间的土地产权转让、在不改变农业用途前提下的土地产权流转自不待言,即使是改变土地用途和将土地产权转让给农村集体之外的人的交易,也在我国各个地方广泛地开展着。进行这种交易的,有农村集体,农民个人,企业,还有政府。如:(1)农村集体直接在农村集体土地上建设生产性或商业性房屋(如厂房,办公楼等),然后出租或出售给其他企业或个人;(2)偏远地区的地方政府将本地的城市建设用地指标出售给大中城市的地方政府;(3)地方政府与农村集体之间进行长期租地交易,以将该块土地转变为城市用途;(4)农村集体直接在其土地上建设住宅性房屋,并向城市居民和其他人出售,即所谓“乡产权”或“小产权”住宅;(5)农民个人直接将其房屋或宅基地卖给或租给其他人;(6)农村集体将其土地折股组建公司,以此公司为依托,与其它公司进行工业生产性的、商业性的项目合作;等等。

这些土地产权交易的存在,说明这种交易会带来土地配置的改善、从而大量的社会财富增量。然而,由于我国现有的法律框架限制、至少是不保护这些土地产权交易,交易结果的可靠性受到怀疑,交易费用较高,交易本身受到压抑,从而阻碍了我国土地资源配置的改善,阻碍了我国的城市化进程。

实际上,完整的产权本身包含了交易权。现有法律对土地产权交易的限制本质上是对产权完整性的侵削,推动土地产权的自由交易,就是恢复土地产权的完整性,是对现有土地产权制度的改善。

因此,为了推动土地产权交易,就要对现有有关土地的法律框架进行修改。其中最重要的,就是要彻底否定所谓以政府强制力“保护耕地”的错误观念。我们建议:

(1)取消《中华人民共和国农村土地承包法》第十七条第一款:“维持土地的农业用途,不得用于非农建设”;

(2)将《土地承包法》第三十三条第二款:“不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途”修改为,“不得改变土地所有权的性质”;

(3)修改《中华人民共和国土地管理法》第四条,将其中“严格限制农用地转为建设用地,控制建设用地总量,对耕地实行特殊保护”一句,修改为“严格限制国有土地中农用地转为建设用地,控制建设用地总量”。

(4)将《土地管理法》第十二条 “依法改变土地权属和用途的,应当办理土地变更登记手续”,修改为“依法改变土地权属的,应当办理土地变更登记手续;改变土地用途的,应当办理备案手续。”

(5)将《土地管理法》第十四条的中的“ 承包经营土地的农民有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务”一句,修改为“承包经营土地的人有保护和合理利用土地的义务”。

(6)将《土地管理法》第三十一条中的“国家保护耕地,严格控制耕地转为非耕地”,修改为“国家保护耕地,严格控制国有耕地转为非耕地”。

(7)将《土地管理法》第三十四条中的“下列耕地应当根据土地利用总体规划划入基本农田保护区”一句,修改为“下列国有耕地应当根据土地利用总体规划划入基本农田保护区”。

(8)将《土地管理法》第四十三条中的“ 任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地;但是,兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的,或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外”一段,

修改为:“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地;但是,兴办乡镇商业性建筑和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的,或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外”。

(9)将《土地管理法》第四十七条中的“征用土地的,按照被征用土地的原用途给予补偿”,修改为“征用土地的,按照被征用土地的市场价值给予补偿”。

将其中的“征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征用耕地的土地补偿费,为该耕地被征用前三年平均年产值的六至十倍。征用耕地的安置补助费,按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数,按照被征用的耕地数量除以征用单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准,为该耕地被征用前三年平均年产值的四至六倍。但是,每公顷被征用耕地的安置补助费,最高不得超过被征用前三年平均年产值的十五倍”一段,

修改为:“征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费,应被看作是补偿的底线。土地补偿费应按被征土地的所有未来收益的贴现值计算。其中‘未来’是指永远,土地收益是指由市场决定的合理地租率,贴现率应为社会贴现率,应较市场贴现率为低。安置补助费应按邻近城市职工的平均失业保险水平计算。”

删除其中的“征用城市郊区的菜地,用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金”一句。

删除其中的“但是,土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的三十倍”一句。

这组修法建议的核心思想是,保护非国有的土地产权可以自由交易,而保留了现有法律对国有的农田进行保护的条款。但如果在这一修正的法律制度下想要在非国有土地上保留更多农田,政府就必须采取以市场为基础的政策手段。如对保留耕地的农村集体或个人进行补贴,或借鉴一些国外经验,进行土地开发权的交易等。这种改变的意义在于:(1)只在农田的边际上进行操作,从而大大降低操作成本;(2)让政府而不是农民承担保护农田的成本,使土地城市化的收入分配向有利于农民的方向转变。

六.结 语

本文的核心思想是,在绝大多数情况下,在实现稀缺资源的节约方面,市场机制和人的理性选择要远比政府干预更有力量和更有效率。我国近三十年的市场化改革雄辩地证明了这一点。令人惊讶的是,计划经济赖以建立的认识论基础至今还在我国的土地资源配置领域大行其道。现在该是将改革开放告诉我们的朴素道理应用于土地的时候了。

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