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日志

 
 

关于吉林市原昌邑区九站乡新村一社、二社土地被征用并被解体的调查  

2011-09-26 21:17:46|  分类: 维权部 |  标签: |举报 |字号 订阅

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关于吉林市原昌邑区九站乡新村一社、二社 土地被征用并被解体的调查

 

北京新时代致公教育咨询中心  夏鸣远

二00七年十月十日

 

受吉林市经济技术开发区九站街新华社区主任、党支部书记、村民代表于德隆的委托,北京新时代至公教育咨询中心组织了咨询调查小组,于二00七年九月下旬,初步对吉林市原昌邑区九站乡新村一社、二社土地被征用并被解体的问题进行了咨询调查。现将情况报告如下:

一、基本情况

吉林市经济技术开发区九站街新华社区即为原来的“吉林市昌邑区九站乡新村”,该村原有三个生产基本单位,及新村一社、新村二社和新村三社。其中新村一社共有土地1319.5亩, 658   口人;二社共有土地1240亩,485   口人。根据当地的实际情况,该村土地在具体管理上,有几种不同的分类统计。一是受保护耕地,即蔬菜地(又有大块地与温室菜地之分);二是一般耕地,即粮田地、饲料地等;三是林地、闲散地、撂荒地;四是农田道路、场地、社员宅基地等。因为该村是城市郊区,根据当时当地的农业政策,这里以承担政府下达的种植蔬菜任务为主要生产对象。所以,土地的统计管理也以菜地为主。这里的农民亦属菜农。

1994年3月份,因“吉林化纤股份有限公司”工程建设需要,拟征用该新村土地884.37亩,其中需征用一社土地318.7亩;需征用二社土地497.9多亩。其余少量一部分是征用三社的土地。土地被征用后,政府首先对新村一社拟定解体。对一社的人员安置、补偿、补助等问题都将得到解决。与此相呼应,在当时同时出现了二社不解题“不会给以安置和补偿”的谣传。在这种谣传的干扰下,并在“商品粮金饭碗”的年代背景影响下,二社社员也提出了解体二社的要求。人作天合,该要求竟然被政府批准。新村一社、二社的解体便顺利实现。解体后所剩土地“理所当然”的被收归了国有。从此,新村一社、二社的农民被“农转非”,再也不是以前地道的农民了。

二、解体后村民的尴尬与生活处境

因为土地被征用,继而造成村集体经济组织的解体,因解体而造成集体土地被收归国有。这些历史久远以来的本分农民,也因之变成了所谓的“市民”。如果还是在计划经济年代,有劳动能力的市民,是由国家负责安排工作的,没有劳动能力的市民,是靠国家供应生活的。尽管到了改革开放后,市民的待遇也不同于农民。诸如市民最低生活保障制度、医疗保险制度、失业保险金制度、服兵役制度等,城市和农村都是有差别的。那么,这些由农民变来的“市民”们是否跟原本的市民一样享受了这些市民待遇呢?否也。

该集体经济组织被解体后的农民,除了一部分青壮年劳动力被安排到吉林化纤股份有限公司当合同工人外,其余一部分人由吉林化纤股份有限公司一次性给于21700元补偿后,便被收去所有土地和宅基地使用权,从此一无所有。另有一小部分人仅享受每月95元的生活补助费,此项开支也是由土地使用者——吉林化纤股份有限公司——提供资金。具体程序是,每月由吉林化纤股份有限公司将款项交到太平洋保险公司,再由太平洋保险公司发放给这些人。根本不是什么最低生活保障金,也根本没有实质性保障。其余照样一无所有。还有一部分人,就是16周岁以下的未成年人,既没有给安排工作,又没有給一次性补偿,更没有每月95元的生活补助,是最彻底的一无所有。还真不知道这些人是怎么活过来的,就别说上学受教育了。根据国家规定,市民最低生活保障金所需资金,是由政府列入财政预算、纳入社会救济支出项目的专项资金,而这些农转非的“市民”们,虽然有人从企业那里得到了一点微薄之利,但算不上也达不到最低生活保障标准,根本享受不到市民待遇。关于城市居民医疗保险制度,于这些市民们也根本不沾边。直到2007年初,他们仍然以农民身份加入了“农村合作医疗”。

更有意思的是,这些“市民”们从户口登记和身份证来看,还是原来的“吉林市昌邑区九站乡新村”没有变化,而在行政区划上却已经是面目全非,发生了很大变化。新村变成了“新华社区”,九站乡变成了“九站街道”,昌邑区也根本不管他们了,由经济技术开发区实行行政管理。实际行政区划管理跟登记管理风马牛不相及。这不光是现象的问题,从他们实际得到的待遇看,也说明了这种不伦不类的实质性问题之所在:说你是农民不给你地种,土地全部收归国有,连原来的宅基地也一块被收归了国有,并根据政府的规定,“住房占地采用租赁的办法,逐年缴费。”说你是市民不让你享受市民待遇,连市民的“身份”都没有资格享受。

就是这样,失去了土地的新村一、二社的农民(或市民),从1994年到现在,一部分人靠21700元支撑了十三个年头还多,一部分人靠每月的95元(虽然有时很不及时)维持了十三年多,另一部分未成年人不知道靠什么活了过来,能肯定的是政府没有管他们,土地使用者也没有管他们。现在这些人的生活状况可想而知。十三多年来,仅靠那一次性21700元来生活和仅靠每月95元生活的这些人,随着十三多年来的物价上涨,生活每况愈下。别说分享经济发展带来的好处了,连生存的空间也越来越显压力加大,人心波动,惶惶不安。身份的尴尬和生活的艰难迫使他们不得不组织起来进行维权抗争。

那么,是什么原因造成了现在的结果?是否有侵犯他们利益的现象发生呢?

三、关于征地和补偿问题

1994年8月12日,吉林化纤股份有限公司与吉林市昌邑区九站乡新村正式签订了《使用土地协议书》,就相关事宜作了详细的规定。说明征地时与村里百姓进行了协商的。但是在具体的征地过程中,协商是这样的异乎寻常:在正式签订协议5个月前的3月8日,政府就给新村下了“停耕令”。这就意味着征地不受任何条件的影响!势在必征,未征先停。当时的村干部是这样描述的:不是政府跟我们商量,那是政府给我们下通知!在当时的农民来说,早已习惯了计划经济年代政府的统治式管理模式,只要政府决定的事,就没有同意与不同意的选择。就当时土地承包经营权来说,从1983年政府就跟农民签订了“15年不变”的协议,可是政府说征就得征,没有人去考虑如何解决农民合法经营权的问题,没有谁去争取农民的意见,也没有谁去考虑该如何合理给农民的补偿问题。长期以来,计划经济模式下的村干部,只是政府的傀儡和工具,所签订的征地协议,当然也没有同农民讨论商量了。就这样稀里糊涂地就把土地征去了。

征地后的土地补偿问题该是怎样的呢?根据吉林市人民政府办公厅1994年8月5日市政府专题会议纪要:“关于土地补偿费问题,50%给村,50%给化纤公司。其中化纤公司拿出20%給区做为使用土地的补偿费,另外30%做为化纤公司安置接受农民的费用。”

这里明显违反了国家规定。《中华人民共和国土地管理法》第三十条明确规定:“国家建设征用土地的各项补偿费和安置补助费,除被征用土地上属于个人的附着物和青苗的补偿费付给本人外,由被征地单位用于发展生产和安排因土地被征用而造成的多余劳动力的就业和不能就业人员的生活补助,不得移作他用,任何单位和个人不得占用。”《吉林省土地管理条例》第52条对此也作了相应的规定。吉林化纤股份有限公司作为用地单位本来是应该支付土地补偿费的,区政府是行政管理机构,不是拥有土地经营权的土地经营者。二者都不具有享受土地补偿的权利。而吉林市人民政府将土地补偿费强行做了如此分配,在吉林市政府的规定下,二者却都成了享受补偿的对象。其行为公然违背法律规定,侵犯了被征土地农民的合法权益。另据了解,所谓的50%给村的那部分补偿费,也并没有实际上用于村里农民的生产、生活,而是扣到了乡里财政,做了什么用,农民不得而知。

不但如此,吉林化纤股份有限公司所征新村一社的土地数量,从协议书到审批表来看,显示的都是市亩计量单位,而其实际占地面积,却是公亩计量单位。这一大一小,就无偿占去一社农民三分之一的土地,实属非法占地。并因此剥去了一社农民三分之一的土地补偿费。

四、关于一、二社的解体问题

土地被征用以后,新村集体经济组织还存在不存在,该不该解体?如果应该解体,需要通过什么程序?由哪一级权力机关决定等。这是一个很重大的问题。也是个政策性、法律性很强的问题。但是具体到新村一 、二 社的解体来说,无论从实体条件上,还是从程序上,都反映出政府行政行为的随意性、非法性。

1、  政府作假,玩土地数字游戏

新村一社、二社的土地被争去一部分后,按照该两社的实际剩余土地数量,分别在1000亩和750亩左右,跟我国绝大多数地区人均土地占有量不相上下,根本达不到《中华人民共和国土地管理法》第31条规定的“土地被全部正用的”的标准。但是,九占乡人民政府在给昌邑区人民政府的报告中称:新村一社“剩余面积14.8市亩”;新村二社“剩余面积206.2市亩”。照这样说法,两社共剩余土地才220市亩。即便是这样,严格说也不符合以上国家规定的“全部被征用”之条件。更为可笑的是,征用土地后究竟剩余多少土地,反应在政府不同的文件里数字也各不相同:乡政府“吉昌九政发[1994]3号”文显示为220市亩;昌邑区人民政府“吉昌政发[1994]55号”文显示为315.3亩;在昌邑区政府与吉林化纤股份有限公司的《租用国有土地协议书》中则显示为268亩。而现有材料证实,单就新村一社的剩余土地就有1000余亩,二社还有750亩。足以看出,政府对新村一、二社的解体,完全是在没有弄清土地剩余数量的情况下决定的。也或是根本就清楚剩余土地数量,却故意弄虚作假、隐瞒情况,做出了对新村一、二社的解体决定。昌邑区人民政府“吉昌政发[1994]55号”文关于《吉林市昌邑区人民政府关于收回九站乡新村村一、二社剩余土地的通知》中,对收回宅基地使用权时的计算方法规定得好:“其面积以实际测量数据为准”。那么,为什么对于事关一、二社解体这样重大问题上的土地面积,就不进行实际测量了呢?调查中人们反映:当时各级领导包括村级干部们,皆对解体村集体经济组织持积极态度,为的是能解决一些人的工作安排。反映说,当时来自各领导机关、权力机关、权势人物等的亲朋关系,出现了争先恐后、突击转户口到新村一、二社的现象,并且至少有150人享受了安排工作等待遇。如果当时核实了土地数量,新村一、二社就不会解体,没有新村一、二社的解体,就没有这些人员的工作安排。在各方积极解体动力的推动下,所剩土地面积就自然成了有关人员手中的游戏数字。据当时的村干部反映,解体是乡里的决定,为了解体就说剩下的土地少了,并让村里按照乡里的要求补办了报告,这个报告显示的土地数字少。而实际上还有很多土地面积。

2、地方越权,一、二社被非法决定解体

在新村一、二社解体问题上,不但出现了弄虚作假的文字游戏,人为地制造解体条件,还在程序上瞒天过海,出现了政府严重越权。根据《中华人民共和国土地管理法》31条的规定,即便是土地全部被依法征用,解体农业集体经济组织(农转非),须经“省、自治区、直辖市人民政府批准”。而该新村一、二社的解体,却仅仅由乡、村提出申请后,经吉林市人民政府专题会议通过就被解体——农转非了。农村集体经济组织应有的自主权,是受法律保护的。解体一个农村集体经济组织,无疑是一件重大事项。对如此重大事项有决定权的应该是县级以上人民代表大会,并根据法律规定须报省级人民政府审查批准。但是,新村一、二社的解体,连县级人大常委会审查批准的程序都没有,更没有经省级人民政府审查批准。所以,该解体行为是不通天的,至今仍然没有得到省级政府经合法程序的认可,是没有法律效力的。

3、置换前提,是非错位,国家政策被当成了儿戏。

根据《中华人民共和国土地管理法》31条规定,显然“土地被依法征用”是导致集体经济组织“农转非”而解体的前提,而集体经济组织解体不是土地被征用和收回的前提。就是必须在土地被全部征用后,才能解体集体经济组织。二者不能互换,不能颠倒。但是,当地政府却公然置换前提,以解体为理由(为前提),将剩余土地收归国有。使这部分土地无偿从农民手中夺到国家的手里。使农民应的利益受到无辜的非法侵害。

五、关于解体后剩余土地收归国有问题

正像以上所说,新村一、二社解体后,所剩余土地如何处理的问题被提了出来。根据吉林市人民政府办公厅【54】号文,“剩余的全部土地经昌邑区政府同意交吉林化纤股份有限公司使用,化纤公司依法纳税”。该文件所表达的概念十分含糊,说没有收归国有吧,明确不让农民经营了,交给吉林化纤股份有限公司使用;说是收归了国有吧,却不是依法转让给吉林化纤股份有限公司向其收取土地出让金,而是让其依法纳税。到是吉林市昌邑区人民政府说得明白:“征用后,仍剩余315.3亩耕地,依据土地管理有关政策和市政府会议纪要精神,区政府决定将这部分土地收归国有。同时将两社原社员宅基地一并收归国有”。这里且不说土地收归国有的前提——集体经济组织的解体——是否合法,单说土地被收归国有行为本身,据了解仅有区政府这一通知而已,根本没有经过法定程序。而且此通知也是农民们在多次上访过程中,于2007年五月份才知道的。以前根本没有向农民宣布过。当时农民所知道的是土地被化纤厂(吉林化纤股份有限公司)托管了(实际是租用),这一事实从以上政府的相关文件里得到了证实的。

这些土地租给吉林化纤股份有限公司干什么用?在区政府与吉林化纤股份有限公司签订的《租用国有土地协议书》里规定:“只允许作为农业用地,不准擅自改变用途”。除了向区政府每年缴纳“20770元/承租费”外,“同时向区政府依法缴纳农业税”。这样规定的意图是什么呢?让人疑惑:如果是作为农业用地来租出的,根据法律规定就应当交由农业集体经济组织来耕种,化纤厂不具有农业集体经济组织资格,不应当租给其使用;如果是作为其他用地来租出的,那就明显违背了土地法不准“先征待用”的规定。农民的土地被非法收归国有后,政府就是这样随意支配。这些土地在化纤厂托管下,到现在已经十几年了,除了一部分被化纤厂非法转租外,另有一部分被化纤厂非法侵占修建了建筑物,而大部分土地都一直荒芜着。

以上说明,吉林化纤股份有限公司所租得的土地,实际上并没有什么用途。尽管如此,协议租期一签就是十年!根据《吉林省土地管理条例》第36条:“临时用地的一次批准期限不得超过两年”,“在临时使用的土地上不得修建永久性建筑物”。区政府和吉林化纤股份有限公司之间的租地协议书明显违反这些规定,造成了土地收归国有后被非法占用和荒芜。

从十三年前,吉林市昌邑区及其土地管理部门,将新村一、二社的土地收归国有,到十三年间不断的将所谓收归国有的土地通过各种方式转让给土地使用者,经过了一系列的操作过程,对土地数量究竟是多少不会不清楚,但是当地的政府及其相关部门,对于农民的300多次申诉上访,却无动于衷,没有谁来实事求是的面对这个问题,更没有谁提出要解决这个问题。据了解,最早的申诉活动是部分农民于1995年2月29日开始的,此后上访的农民不断增加,到2006年他们的上访次数已经达到了283次。上访过程中他们逐步明白了政府行政行为的违法性,也逐步认识到了自己权益的被非法侵犯。到现在,由于问题丝毫没有找到解决的希望,终于组织了起来,有组织的开始了更坚决、更彻底、更全面的,相对更规范的申诉和上访。并且他们向社会各方开始呼吁,寻求各方的支援和救助。

六、问题分析和建议

从以上事件的发生、发展过程,可以看出问题的复杂性、尖锐性、多面性、和难以调和性。在目前情况下,如果企图通过机械的手段轻而易举的解决问题,是很不现实的。但是,如果不能尽快给以合理解决,矛盾必然会形成恶性发展,越来越不利于问题的解决。它就像一块恶性肿瘤一样,时间越长它发展的越大,而且不断向周围转移,以至到非要摘除它不可的时候,牵一处而动全身。让整体受到更大的损失。

 

 

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